二、政策議程設置的相關研究

（一）國外學者對政策議程設置的研究

國外學者對政策議程設置的研究遠早於我國，相對來講更加成熟和體系化。

1.政策議程設置的概念范疇研究。西方學者對政策議程的爭論焦點主要在於政策議程的定義，即“什麼是政策議程？”學術界主要從三個角度對其概念進行界定：一是問題角度，如戴維·R·伊斯頓認為政策議程是“社會問題被認定為政策問題，且被納入決策機構的議事日程或行動計劃的過程”。[12]二是政策制定者角度，如約翰·W·金登認為“政府官員在任何給定時間給予某個受關注的主題編目”就是政策議程。[13]三是公眾參與角度，如拉雷·N·格斯頓提出，“社會公眾在一定時期內對經濟、社會和技術領域出現的特定社會問題的關注和聚焦形成公眾議程。”[14]其中較為主流的兩個概念界定都是從政策制定者的角度來界定的。詹姆森·E·安德森在《公共決策》一書中提到“那些被決策者選中或決策者感到必須對之採取行動的要求構成了政策議程”。[15]羅格·W·科布和查理斯·D·艾爾德二人在《議程建立的政治》中提出的 “一組值得政府合法關注的政治紛爭，以及一組按計劃應引起決策層積極密切關注的事物”。[16]

2.政策議程設置過程模型的研究。政策過程理論是政策議程設置研究的理論根源。1951年，政策科學創始人哈羅德·拉斯韋爾在與丹·勒納合著的《政策科學：近來在范疇與方法上的發展》[17]中，最早提出“政策過程”的概念。他們將政策從議題發端到政策終止的整個政策制定周期分解為七個過程：信息、建議、法令、援引、實施、評價、終止，且認為政策分析者在決策的過程中可以做三種貢獻：確定一項政策的目標和價值﹔收集和提供有關信息﹔提出幾種政策方案及其最佳的選擇。德利翁、布魯爾和戴伊[18][19]等學者繼承並擴展了這種思路，將政策看作是緊密相連的動態過程，需要針對各階段做深入研究。

西方學者對於議程設置研究的理論學說較為豐富，相對國內來講更加成熟和體系化。其中比較有代表性的有七個：（1）美國學者戴維·伊斯頓[20]提出的政治系統理論認為公共政策是政治系統的產出，是對周圍環境所提出的要求的反應，是對全社會的價值作權威性的分配。他把議程設置看作是政策制定的“看門”環節，即政治需求需要經過“看門人”的允許才能進入決策系統。（2）美國學者彼得·巴查赫和巴熱茲在《權力的兩方面》一文中指出“能否影響政策過程固然是權力的一面，但能否影響議事日程的設置則是權力更為重要的另一面”。[21]（3）美國學者羅杰·W·科布在《比較政治過程的議程制定》[22]一文中，將議程設置的模型劃分為三種基本的模式：外部推動、內部動員以及內部推動模式，認為議程設置是政策發起者與源於系統內部或外部的“觸發器”相結合的產物。外部推動模式的問題由非政府組織提出，接著充分擴展，先成為公共議程，最終進入政策性議程。內部動員模式下的議程建立過程是由政治領導創建一個政策，但要求廣大公眾對政策實施予以支持。內部推動模式下問題的提出不需要尋求公眾的支持，它是由政府內部動員或者與政府關系較為密切的團體提出的。（4）詹姆斯·G·馬奇[23]等在1972年發表的“組織選擇的垃圾箱模式”中創造性地提出“垃圾桶理論模型”，他認為“垃圾箱模型下”的組織可以被描述為“有組織無政府”或者“有序的混亂”狀態，這種狀態下組織包含了三種特征：模糊的偏好、模糊的技術和決策者身份的模糊性。這種情況下的組織處於無序狀態，就像是一個垃圾桶,其決策過程就是垃圾積累和傾倒的過程，政策議程並不是預先設計的結果，而是待解決的問題、解決方案、決策者及決策時機在“垃圾桶”中隨機混合后的產物，隻有在適當的決策時機，問題和決策者以及解決方案相耦合時，決策問題才會被提上決策議程。（5）約翰·W·金登[13]提出了分析議程設置過程的“多源流理論框架”，即問題、政治和政策三種“源流”。問題源流是待解決的社會問題﹔政治源流是影響決策者意願的因素﹔政策源流是由各種利益集團提出的提案、備選方案及其他形式的政策建議。當問題、政治壓力與解決辦法聚合時，就可以啟動公共政策議程。（6）艾倫·威爾達夫斯基的文化理論分析模型，其建立在瑪麗·道格拉斯的“格—群”文化理論的基礎之上，通過等級制文化、個人主義文化、平等主義文化、宿命論文化以及新增的隱遁文化來解釋人們在選擇社會公共問題的態度和行為。[24]89（7）內森·卡普蘭(Nathan Caplan)為代表政策過程的知識運用學派用“兩大群體理論”(two communities theory）解釋了由群體價值觀差異而造成的研究者和決策者之間的溝通障礙。 [25]459繼而以卡羅爾·H·韋斯（Carol H.Weiss）為代表的一批學者深入研究了知識得以轉化為政策的機理，比如啟迪模型(enlighten model)、經典行政模型(classical bureaucratic model)、專家政治模型(technocratic model)和工程學模型(engineering model)等等。[26]426 [27]

3.政策議程設置的影響因素研究。政策議程設置會受到各種因素和環境的影響，根據影響因素作用的不同，可以將其分為三類進行研究。一是推動公共問題進入議程設置的因素。西方學者把公民個人、利益集團、政治領袖、大眾傳媒、專家學者以及問題自身的特性都當作能夠推動公共問題進入公共政策議程的影響因素來研究。二是觸發政策議程的因素。詹姆斯·E·安德森在《公共決策》一書中[15]提出了推動社會問題進入政策議程的四種觸發機制：政治精英介入、危機事件、抗議活動、媒體曝光。而拉雷.N.格斯頓在《公共政策的制定：程序和原理》[14]一書中將推動政策議程設置的觸發因素概括為國內和國外兩個維度。三是政策議程設置的阻礙因素。拉雷·N·格斯頓[14]提出了“隱蔽議程理論”，他指出政策制定過程的封閉性，表現為少數人的合謀與操縱，對公共利益造成了威脅，與政策評價的合理性與合法性不相容。

(二)國內學者對政策議程設置的研究

1.政策議程設置的概念范疇研究。張欣堯在《我國地方政府公共政策議程設置新模式研究》[28]中將我國的公共政策議程設置理論研究分為排序核心和問題核心兩個維度。排序核心認為政策議程的創建就是權威機構對於社會公共問題的排序過程。如邱昌泰認為，“政策制定者對於來自社會的強烈需求釆取積極的因應行動，並將它列入政府處理公共問題的公共計劃時程表，以解決公共問題,滿足人類需要”，[29]這就是政策議程。曾峻認為，“公共決策機構決定是否允許某一公共問題進入議程並優先加以解決的過程”[30]是政策議程。陶學榮在《公共政策學》中認為政策議程是“那些已引起深切關注並確認必須解決的公共問題被正式列入政府商討、規劃、研究的議事程序，以決定是否需要對其採取行動、何時採取行動、採取什麼行動的政策過程”。[31]問題核心認為公共政策議程設置的核心就是特定的社會問題能夠進入決策者的視線當中，並最后產出政策。如張國慶指出：“將政策問題提上公共部門的議事日程，公共部門正式決定進行討論和研究，並准備如何制定有效政策加以解決的過程[32]就是所謂政策議程。張金馬在《政策科學導論》中認為“將政策問題納入政治或政策機構的行動計劃的過程”[33]就是政策議程。王騷認為政策議程是指“制定政策解決問題的議論、商討、規劃、研究的議事程序”。[34]

2.政策議程設置的模型研究。我國在政策議程設置研究模型上最有影響力的是王紹光教授，他在《中國公共政策議程設置的模式》[35]一文中依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種公共政策議程設置的模式：關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式和外壓模式。他認為：“在今日中國，六種公共政策議程設置模式依然並存。在議程設置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大，“關門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內參模式”成為常態，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現。”。[35]可以看出，議程設置正朝著 “科學化”和“民主化”的方向發展。

費久浩[36]根據議程形式的不同作用機理，將其分為媒體啟動模式、權威動員模式和公眾觸發模式。媒體啟動模式是媒體創立特定議題引起公眾集體關注和反響，從而對政府形成決策壓力﹔權威動員模式是決策部門基於某種判斷提出某個議題，媒體予以宣傳報道或深度解讀並引起公眾的共鳴和認同﹔公眾觸發模式是普通民眾借助某個平台聚集起來圍繞特定議題形成意見氣候並引起媒體的跟進和挖掘。這一種分類較為新穎，公眾觸發模式也是隨著網絡社會的興起而新產生的分類形式。

3.政策議程設置的影響因素研究。徐增輝和劉志光在《政治議程設置的途徑分析》[38]中指出除了政府資源有限、政府承受不足外，影響政策議程設置的因素有以下五個方面：（1）人們的主觀認識制約了社會問題的強度和廣度﹔（2）政策議程設置模式單一﹔（3） 缺乏有效的觸發機制﹔（4）隱蔽議程的操縱和阻礙﹔（5）決策主體的價值偏好。

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