二、 回望中国新闻体制改革四十年：历程与现状

当前我国新闻体制改革的问题焦点无疑是身处在政治经济转轨之复杂局面中的媒介生态，这一局面的产生在横向上无任何既有之经验可循，纵向上看则遵循着我国特有的历史发展逻辑，易言之，正是建国近七十年来新闻事业所积累的诸多成就和症结的汇集。从问题的发生学来看，今日新闻体制改革所遭遇的困境，恰似同心圆一般由历史经验层层嵌套。

我国现行的新闻体制，从根源上讲缘自革命战争年代单一而又划分级别的党的机关报体制，因而其历史同时也是党的新闻事业的历史。建国以后，通过公私合营，在汲取苏联经验的基础上，结合革命斗争经验，我国形成了媒体国家所有、行政划拨经费、新闻宣传为主、政治调门统一、上级命令指挥、党管人事分工的制度模式。同时依托以党报为核心的公营报刊体系、以新华社为主体的国家通讯网、以中央人民广播电台为中心的国营广播网，基本确立了建国三十年以降“舆论一律”“千报一面”的局面。其中，坚持“坚强党性”、作党的“耳目喉舌”成为了我国新闻事业的核心原则，亦成为此后新闻体制改革不可逾越的地平线。

从“大跃进”到“文革”时期，这种忽视新闻规律、对媒体进行高压管控的制度模式严重损害了新闻事业的权威性，以至于“文革”结束后，“回到党和人民手中的新闻事业凋敝败落、气息奄奄、面目可憎、声誉俱毁，在人们心目中，新闻传媒等同于造谣机关，新闻与谣言几无二致。”（童兵，2008）因此1978年十一届三中全会以后，在拨乱反正、正本清源、解放思想、实事求是的思想要求下，我国真正意义上的新闻体制改革正式起步。

从改革开放到整个八十年代，我国新闻事业的改革探索主要是“保持着新闻实务层面的改进和由意识形态领域管制的放松而导致的有限的扩大政治参与”（夏倩芳，2004）。其中新闻实务和生产经营方面的变革较大，特别是1978年底《人民日报》等7家首都新闻单位提请试行“事业单位企业化管理”的经营方针，奠定了此后我国新闻体制的双轨制特点。（陈欢，张昆，2015）在这一时期，学界、业界均积极参与到新闻体制改革的讨论中，诸如推动新闻立法，变革领导体制，加强舆论监督，设立独立的社会化媒体，创办非党报刊等议题纷纷出现，可谓“百家争鸣”。（汪依举，肖敏，1989）但与此同时，这些探索也存在着指导思想混乱、改革步伐过快过急等问题，尤其当新闻传媒行业触及到“人民性是否高于党性”“党的总编辑会不会办报”“社会主义新闻观的优劣”这类关乎党性原则和社会主义制度的底线问题时，体制改革不可避免地同“党管媒体”的制度刚性发生碰撞，致使改革一度陷入停顿。

到了九十年代，由于受到苏联解体、东欧剧变等政治风波的冲击，我国新闻媒体的行政管控被进一步收紧，体制改革转向了较为务实的路径。党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的总要求，使得社会各领域改革成为了经济体制改革的“配套”改革。在这种市场转轨的内部驱力和宏观管控的外部压力下，催生了传媒行业的内部分化与市场化改革。

因此，如果说在九十年代以前，我国新闻体制的改革特征是“在维持新闻体制基本不变的前提下，由观念的变革来拉动新闻媒介的改革”（李良荣，1995），那么到了市场化转型时期，其特征则为“在维持党的宏观管理体制不动摇的前提下，由经营管理和媒体结构的变革来带动改革”。这一时期，我国新闻传媒行业的产业性质得到了正式承认，并开始集团化经营试点；行业的传播主体与资产结构越发多元，特别是允许民营资本进入传媒领域，打破了既往“媒体国有”的局面。（陈欢，张昆，2015）不过与此同时，“党管媒体”的基本原则被进一步强调。传媒行业的市场化改革一方面在于促进媒体经营的自由，另一方面仍要维持和加强其固有的政治功能，尤其是改革话语中一再强调的始终是“社会效益与经济效益并重”，并且在实践中追求的实际仍然是社会效益最大化。（孙五三，2003：137）在这一时期，我国新闻事业的“社会效益”或曰“公益性”话语初显雏形，在官方语境中表现为协调处理好宣传效果、舆论监督与新闻真实三者之间的关系，其中宣传效果是问题的核心，组建强有力的意识形态阵地是其目的，从而决定了新闻体制的四个不能变：（1）党的耳目喉舌性质不能变；（2）党管媒体不能变；（3）党管干部不能变；（4）坚持正确的舆论导向不能变。（夏倩芳，2004）

步入新世纪以后，为了适应加入WTO的新形势，我国新闻体制改革进一步朝向市场化深度发展。2002年，党的十六大提出了“文化体制改革”的要求，正式将我国新闻传媒行业划分为经营性的新闻出版单位和公益性的新闻出版单位。前者放手实行产业化管理，后者坚持“党管媒体”的基本制度不动摇。在转企改制的宏观制度要求下，传媒行业的业务分工日益明确，融资渠道得以拓宽，致使体制发展的空间逐步增大。这一时期，新闻专业主义亦成为热点话题，反映出业界对于行业命运共同体的认同感不断增强，以及对于行业自律和公共利益的认知不断更新。（李良荣，李彩霞，2008）

值得注意的是，“深化文化体制改革”“大力发展文化产业”的改革目标，与同一时期的“建设法治政府”“依法行政”“改善党的领导”保持着密切的互文关系。党的执政能力改善，一方面表现为要按照市场管理的要求，实行政企分开，管办分离，打造服务型政府；另一方面则表现为确立依法执政的根本目标，使政府对新闻传媒行业的干预和管理依照法律，规范透明。而改善的最终目的，是要探索建立“新形势下保证党委领导、调控适度、运行有序、促进发展的宏观管理体制”（石宗源，2003年10月27日）。可见，同样是维持“党管媒体”的基本原则不动摇，新世纪以来的宏观管理模式无论是内容还是方式上都较之过去有了很大的改观，制度刚性表现出了灵活的改革弹性。

到2010年底，我国已完成全部经营性出版单位转企改制工作；非时政类报刊分期分批转企改制推开，报刊退出机制全面启动。与此同时，新型市场化媒体尤其是互联网媒体大量涌现，“三网融合”有序推进并取得实质性进展；传统媒体创办的新闻网站脱离传统媒体，基本完成转企改制并成为上市对象。（林颖，2011。参见童兵，2011：308）在这一时期，我国新闻传媒行业逐渐摆脱长期以来的“事业单位企业化管理”的模式，开始尝试事业单位与企业单位“两分开”的运作方式，实现新闻宣传与产业经营之间的剥离，主要依托市场资源配置，全力打造市场主体，使得市场机制推动改革的趋势逐渐明显。但同时行业的准入门槛并未放宽，党对新闻媒体机构的资本结构、领导任命和编辑方针保持着强有力的垂直掌控和干预控制。

纵观四十年来的改革历程，我国新闻体制以一种渐进的方式实现了新闻管理从“有限开放”到“有限控制”，信息公开从“被动公开”到“主动公开”，舆论监督从“权力导向”到“社会导向”，政治参与从“间接参与”到“直接参与”等多个维度的转变。（骆正林，2010）总体来说是在不变中求变，即在党性原则的基础上不断探索体制改革的阈限、目标和路径；同时又是变为不变，即改革的一切举措都是为了维护党的执政稳定和打造强有力的意识形态阵地。从历史来看，我国的新闻事业一直遵循着这一周期规律，循序渐进地获取体制改革的参与权和话语权。

总的来说，在“中国特色社会主义”语境下，我国的新闻体制改革是为了实现意识形态控制的工具理性目标而非价值理性目标。（夏倩芳，2004）尽管党和国家在新世纪提出了要依法管理新闻事业，但实践中依靠的主要还是行业自律和党的宣传纪律。同时，新闻传播领域始终不能实现独立于政治经济领域的平行改革，总是趋步于后者的阶段性目标，这使得改革总是带有一定的迂回性和不确定性，改革内容也缺乏系统性、前瞻性，多琐碎化和限制性。在21世纪的第二个十年里，面对政治经济体制改革步入深水区的改革形势，面对信息时代技术变革的发展趋势，面对国际间意识形态领域愈发严峻的竞争态势，我国新闻体制亟需根据历史经验和新形势下的研判，探索出一条能够有效应对时代前沿之各类问题的改革道路。

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