從英國電視法與Ofcom探中國傳媒管制體制【2】

二、中國現代傳媒管制體制建構分析

在傳統與變革的沖突中，走互相融合的道路，這是英國廣播電視文化模式的顯著特色。這種方式又以和緩、平穩、漸進為主要特色。研究英國放鬆管制政策的理論依據等問題，探索廣播電視的發展規律，能為我們研究傳媒業管理體制宏觀改革提供一條有效途徑。因此，對英國廣電傳媒業相關法律與機構的研究對中國廣電傳媒業發展有重要的參考價值。

（一）放鬆管制——廣電媒介政府管制改革的基點

未來政府對媒介管制的制度邏輯應該建立在社會主義市場經濟體制基礎上。管制的目的是通過經濟和法規形式的手段，一方面彌補媒介市場出現的無序競爭，另一方面繼續實現媒介為“政治穩定”和“經濟建設”所負有的政策目標[5]。許多理論研究表明，國家管制職能的履行、調節與適時轉換對於傳媒產業的健康發展至關重要，英國的廣電相關律法改革也証明了這一點。國家對廣電傳媒的管制改革一定是建立在該產業的發展現狀基礎上的。近年來，中國廣播電信業發展非常迅速，技術更新發生質的轉變，這就要求政府進行相應的管制改革。

基於中國社會主義現實政治經濟環境，改革的方式應在管制放鬆過程之中進行制度創新。中國廣電媒介與英國廣電傳媒業不同，有著區別於國際主流社會所謂的廣電媒介產業的“異質結構”，受制於中國特殊的政治經濟制度環境的影響，因此，對於中國廣電媒介管制政策的改革應通過變革逐漸轉軌，形成制度創新。而從一定意義上說，中國又可以從英國的國際經驗中得到很好的借鑒。政府應該放鬆對廣電媒介的管制。通過政府的資金注入、政策出台，促進傳媒產業相關組織、機構合理競爭，提升企業自身質量。同時，通過法律法規保証媒介經營者的合法經營行為與合法權益。

（二）獨立監管——廣電媒介政府管制機構建構的可能

近幾年，大眾對建立獨立監管機構的呼聲越來越高，如何對傳媒業進行獨立監管、制定法律規章等，以便確保管制機構對整個傳媒網絡的高效調控是亟待解決的問題。

長期以來，公眾對於中國電信業監管機構體制改革問題就有廣泛討論，其中尤以如何提升監管機構獨立性最為迫切。自美國FCC的獨立管制委員會成立以后，大多建議是否可以考慮在中國建立類似通信傳播委員會的監管機構。而英國Ofcom成立后，又為中國電信監管機構改革提供了一個新的改革方向。但事實上，無論美國FCC亦或是英國Ofcom，其監管機構下的政府體制問題均與中國大相徑庭。

1.英國Ofcom（英國電信傳播監管機構）

英國的電信傳播監管機構Ofcom，即“通訊傳播辦公室”。2002年，英國頒布《Ofcom組織法》，整合了英國原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、廣播標准委員會五個機構的職能，成立Ofcom，監管范圍涵蓋電信、無線通訊、電視和廣播等所有通訊傳播領域[7]。

Ofcom的性質屬“公事業”，在內部組織和運作上均具有高度的自主權, 英國政府無權干涉Ofcom的監管工作，它的工作人員也並非公務員身份。作為自主性公共體，Ofcom具有的是法人資格，採用的是類似公司治理的管理模式，與傳統的行政機關和常見的監管機構的組織設計相去甚遠[7]。而反觀中國，憲政框架和政治文化決定了我們無法在現階段實施脫離“事業單位”的高度獨立監管機構。高度獨立就需要高度的問責體制，因此就要求基於完善立法與司法問責法制大環境下，對各方權利進行制衡，以保証監管機構與廣電媒體以及政府之間的穩定，而這樣完善的條件要求在立法尚未健全的中國很難實現。

2.行政獨立監管機構與“廣監會”

在中國，理想的獨立監管機構形態應該是獨立於行政，而直接隸屬於國務院的廣電媒介監管機構。它不屬於或隸屬於政府的某個行政部門，而是一種特設機構。這種特設監管機構並不受制於政府行政部門，而是獨立對廣電媒介進行管制。例如針對市場需求向傳媒機構發放各種許可証，行政部門無法對其進行管制干預。監管機構的各種資金支持來自國務院。然而現實情況是，在我國，國務院與行政機構並非是完全獨立制衡，如要建立隸屬國務院、獨立行政的監管機構就必須對中國現有行政體制進行調整，這是一個非常漫長的過程。因此完全獨立於行政的管制機構不太現實，而且完全獨立於也並不一定就是有利無弊。事實上，某一產業的產業政策與監管政策往往也是彼此糾纏，很難完全獨立分開。作為緩和，我國最終建立的獨立機構可以是相對獨立的，即部分獨立於行政部門。這種部分獨立是在大方向上獨立制定政策、頒布相關法律條例，而特定情況下則需要與綜合部委協調。如仿照中國銀監會、保監會、証監會和電監會等機構設置“媒監會”。在這種情況下，當作為“事業單位”的“媒監會”與行政發生沖突時必然會出現公信力下降等情況，但就目前來說，這並不失為“過渡”獨立監管機構的一個可考慮方面。