网络建议型政治参与的功能、局限与发展

内容摘要：网络建议型政治参与指的是指网民通过网络向政府及其官员表达利益诉求，建议献策。通过分析谁参与了人民网的E政广场，人民网的E政广场的提案包括什么样的内容，人民网的E政广场里的提案对政府议程产生什么样的影响，发现网络建议型政治参有利于促进公共决策合法性的形成，有利于多元利益群体的沟通，促进协商民主的形成，有利于政治制度上网建设。网络建议型政治参与的局限一是网络建议型政治参与的成效不高及原因，二是网络建议型政治参与仅代表为部分网民参与的意见，网络建议型政治参与未来发展应是政府应该将网络建议型政治参与机制纳入政府工作条例，使网络问政成为公民权力和载体平台。

 关键词：网络建议政治参与 E政广场

 

一、引言

    建议型政治参与指的是建言建策，网络建议型政治参与指的是指网民通过网络向政府及其官员表达利益诉求，建议献策。网络建议型政治参与的权利来源于“宪法第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。网络建议型政治参与指向是公共决策，公共政策是公共权威广义而合法的政府, 在一定历史时期和环境条件下, 为能够解决某种公共问题而做出的一种“为” 或“不为” 的法律和合法的命令、准则等规范[1]。对于公共政策的制定，一般人把注意力集中在决策过程本身，而忽略了政府议程这一关键环节，从经济学的角度来看，任何决策都需要资源，而资源是有限的，换句话来说，在具体决策之前，政府不能不在有限的资源下，将那些事情提到议事日程，而那些则暂时不提。美国政治学家巴查赫和巴热兹（1962）[2]指出，能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力的更重要的另一方面。议程设置是指对各种议题重要性的排序，不同的主体有不同的议程，如传媒议程，公众议程和政府议程，传媒议程指传媒报道和讨论各种议题重要性的排序，而公众议程则是社会大众讨论各种议题重要性的排序，政府议程指政府认为的各种议题重要性的排序。在传播学上，传媒议程通过议程设置理论假说影响公众议程，这方面已有相当多的研究了，本研究是探索公众议程是如何影响政府议程的，在西方国家里，公众议程的挖掘往往通过民意调查来实现，但是在中国目前的环境下，尚没有成熟的民意调查机构担当这样的职能，目前的中国的公众议程常常通过网络民意反映出来，在形形式式的网络民意中，网络建议型政治参与是重要一种。基于此，本研究想探索的问题是，网络建议型政治参与多大程度代表公众议程？其能够影响中国的政府议程吗？如果能，其影响的机制是什么? 如果不能，其原因是什么？

    中国网络建议型政治参与经历了一个从个别化，碎片化到初步制度化这么一个过程。最早的网络建议型政治参与可以追溯到2002年11月16日，网友“我为伊狂”在人民网强国论坛和新华网发展论坛分别贴出近两万字的长文《深圳，你被谁抛弃？》，该文对深圳的竞争力表示忧虑，对深圳政府的效率、治安、二线关口、交通、城市管理、外来人口、生活压力、诚信、人情、文化等多方面提出意见[3]。这篇文章吸引了很多网友包括深圳市相关官员的阅读。2003年1月19日，深圳市长于幼军与文章作者“我为伊狂”（真名：呙中校）会面，对谈两个半小时。一位市长与网友就一篇网文触及的问题进行面对面交流，这在网络论坛诞生以来还是第一次。于幼军指出，作者并非“唱衰”深圳，而是“爱之深，责之切”，表示政府应有气度聆听包括批评在内的各种声音。这时候网络建议型政治参与呈现出来的是个别化，碎片化的。

    网络建议型政治参与出现飞跃发展是在中国共产党前总书记胡锦涛在2008年6月20日考察人民网时的谈话，胡锦涛当时明确提出“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地、提供公共文化服务的有效平台、促进人们精神生活健康发展的广阔空间[4]”，胡锦涛总书记这段话非常清晰地阐明了互联网对信息传播、社会文化乃至人们思想的冲击和影响。在胡锦涛讲话的精神的引导下，2009年“两会”期间，人民网“强国论坛”推出了大型互动社区“E两会”，直接把“两会”从人民大会堂搬到了网络上。“E两会”让普通网民切切实实过了一把参政议政瘾。短短20天时间，约有1.6万名网友注册了会员证，累计提交“E提案”3564件，其中被代表、委员回应的提案有20多件。一些媒体、网站主动要求与“强国论坛”合办该栏目，包括《人民日报》在内的报纸、电视、广播、网络四大类数十家媒体竞相对“E两会”进行了百余次的报道，甚至境外的BBC等主流媒体也进行了报道。由“强国论坛”首创的“E两会”本身也成为2009年“两会”报道中媒体使用最频繁、网民认知度最高的一个词汇。2009年5月9日，“强国论坛”应网民的强烈要求，在“E两会”的基础上，推出常态化版本“E政广场”，功能更为全面，细节更为人性化，不仅为网民提供了一个全方位的参政议政平台，同时也为国家各级机关提供了一个倾听民意的空间[5]。2010年底，人民网与全国政协提案委员会建立了“E案”报送机制。2011年两会前夕，全国政协提案委员会汇编了《人民网强国论坛“E政广场”E提案选编》，摘编了30份网民E案，作为全国政协提案征集函的五个附件之一发放到每一位全国政协委员手中。《E政广场》获得第21届中国新闻奖一等奖。截至2014年7月5日，人民网E政广场的注册用户为157008人，提案数：14032件，最高点击：1834398次，最高回复：2620条，最高联署（联名签署）：12171人，最高支持票数：610734票。可以说，人民网E政广场是网络建议型政治参与一个典型案例，在这群人中，谁参与了人民网E政广场？人民网E政广场的提案包括什么样的内容？人民网E政广场里的提案对政府议程产生什么样的影响？本文人民网E政广场进行案例分析，具体探索网络建议型政治参与的特点、影响与局限。

 

二、网络建议型政治参与的典型：人民网的E政广场

    1、谁参与了人民网E政广场

    从人民网E政广场2014年7月21日的数据显示，其建议人群体排行中，第一位为群众，人数为71061，其次是中共党员，人数为20387，其他的无党派人士为1713人，共青团员1470人，致公党党员878人。从人民网E政广场参与人群的类型来看，其大多是群众，其次是中共党员和各党派人士。参与者之间进行着良性的互动：他们通过浏览网站内容得知时事发展，同时在这平台上发出他们的政治声音，政府官员和各党派人员在了解收集群众的政治声音后，通过回复提案的方式进行互动。他们总体属于积极选择者，在信息接受中，他们根据自身以往的经验或与其他网友的交流，同时还有受到评论跟贴内容的指引，积极地选择并主动地奔向某个媒介内容（比如时政类版，民生类版等）。人民网E政广场参与者的政治素质普遍较高，政治参与度高，他们发挥自身能动性，对时事或利用自身经历政治思考进行积极反馈。如《毒品问题为何不能完全根治》的作者通过自身的经历和感悟，提交政治提案，表达自己对毒品根治问题的根源是在法律和机制的方向错误上。又如《为何医改越深化，医患关系更紧张？》一文，虽然作者相关领域专业性不强，但是也敢于把自己观点想法说出来，有很高参与意识。

    从人民网E政广场网络建议人地域排行中，欧洲29868，四川省18911，山东省8484，浙江省8186，广东省7912，这些数据显示，人民网E政广场的这群网络建议人与全国的统计数据分别很大，因而其并不代表一般民众。潘聪聪(2012)根据2012年E政广场的数据，发现当时网友人均提案数仅为0.089，并且在131份网友建议中，网名为“张奋”的网友15篇提案入选；在1331份网络提案中，建言数超过15个的网友有八位，最多的建言数达到了41份。因而，网民实际活跃度是很低的[6]。也就是说，参与网络建议的网民仅在全体网民的一小部分。

     2、人民网E政广场的提案包括什么样的内容

    截至2014年7月，时政类建议为21310条，民生类6953条，科教类2549条，经济类2287条，综合类2106条。在2011年评选的优秀提案中，前38名如下：

表1：2011年评选的优秀提案（前38名）

序号	提案号及内容
1	第1号：关注教育改革，治治“名校办民校”
2	第8号：提议将5月9日定为“中国网民节”！
3	第77号：让百姓评分是“阳光政府”的体现
4	第1139号：各地借鉴重庆经验，全国打黑一盘棋
5	第1503号：建立实行矿难超高额赔偿制度
6	第1617号：请监督国家电网整改安全问题
7	第1971号：2010年在中国构建消费主导经济
8	第1996号：审计之剑应挥向村官
9	第2108号：二次承包农村土地 走集约化富民之路
10	第2636号：取消中小学教师职称评定
11	第4184号：打造中国的官员财产分步阳光法
12	第4293号：废除“巨额财产来源不明罪”
13	第4399号：房地产调控征房屋空置税
14	第4608号：聚焦全国人代会,关注失学流浪儿
15	第5027号：对房产税收缴的一点建议
16	第5508号：一窝蜂的“城镇化”当休矣！
17	第5645号：“裸官”出逃，“伯乐”应被问责
18	第5795号：收入倍增应从最低工资标准开始
19	第6210号：建议国家取消派遣制度
20	第7229号：关于平抑物价非正常波动的几点建议
21	第7312号：中央设立网络问政委员会
22	第7401号：强化职能完善人民代表大会制度
23	第8230号：坚决抗击美帝国主义的航母威慑
24	第8614号：通过“网络问政”提高政府服务水平
25	第8636号：实施一次下台终身禁入的公务员制
26	第8811号："正规军"非法行医谁来管？
27	第8873号：改善民生少锦上添花多些雪中送炭
28	第9297号：关于孔子及孔子思想学说的说明
29	第9557号：关于公车改革的综合建议
30	第9700号：吁请反哺国企改革中的“牺牲者”
31	第10543号：两会建议：我和永元“小吹”医改
32	第10579号：农村“弃老”问题应该引起关注
33	第10696号：对“裸官”发现一个罢免一个
34	第10806号：人事问题要“大材小用，德材重用”
35	第10847号：将养老保险“三轨制”改为两步走
36	第10851号：给房地产市场戴上“房价帽”
37	第10995号：稳定农村教师应“政策优先到位”
38	第11019号：国企改革必须从控官做起

      这38个优秀提案中，内容包括教育，矿难，电网整改，审计，承包土地，财产公开，房地产税公车改革，养老保险，国企改革等问题，大多涉及民生行政。根据经济人的假设，公民进行网络建议型政治参与的动力机制与公众的利益意识有关，“只有当公民感到他的参与收益大于成本，或者获得积极的效果，或者免于惩罚，而不是使自己的利益受到损害，它才会有参与的可能性，无论自主性参与，还是动员性参与，都是如此[7]” ,为此，民生问题与公众自身利益相关度较高，因而就与相关度较低的问题更能引起网络建议型政治参与。

    3、人民网E政广场里的提案对政府议程产生什么样的影响

    截至2014年7月，向各部委的建议和回复数如下:

表2：向各部委的建议数（截至2014年7月）

中共中央政策研究室	1565	公安部	116	中央精神文明建设指导委员会	65
国家发展和改革委员会	1078	卫生部	106	科学技术部	58
教育部	520	国务院法制办公室	101	国家预防腐败局	56
人力资源和社会保障部	462	监察部	93	国土资源部	54
中共中央组织部	330	司法部	83	交通运输部	52
住房和城乡建设部	244	民政部	81	农业部	52
中央政法委员会	236	国务院研究室	79	国务院参事室	50
中共中央宣传部	182	外交部	77	环境保护部	48
国防部	161	国务院发展研究中心	77	工业和信息化部	48
财政部	135	国家人口和计划生育委员会	68	文化部	46

 

表3：各部委的回复数（截至2014年7月）

国家发展和改革委员会	6	中央精神文明建设指导委员会...	2	公安部	1
中共中央政策研究室	4	中共中央统战部	2	教育部	1
财政部	3	中央机构编制委员会办公室	2	外交部	1
国家安全生产监督管理总局	3	住房和城乡建设部	2	国务院机关事务管理局	0
中央政法委员会	3	国务院研究室	1	国家新闻出版总署(国家版权...	0
中共中央组织部	3	审计署	1	国家体育总局	0
环境保护部	3	文化部	1	国家统计局	0
中共中央宣传部	3	司法部	1	国家林业局	0
国防部	2	民政部	1	国家知识产权局	0
人力资源和社会保障部	2	监察部	1	中国人民银行	0

    截至2014年7月，向各地方的建议和回复数如下

表4：向各地方的建议数（截至2014年7月）

北京市	170	四川省	29	陕西省	11
广东省	94	浙江省	23	天津市	11
江苏省	55	山西省	21	海南省	10
河南省	53	福建省	20	吉林省	10
湖南省	46	广西壮族自治区	18	内蒙古自治区	9
山东省	44	黑龙江省	17	甘肃省	9
安徽省	36	辽宁省	15	云南省	9
河北省	32	贵州省	14	青海省	4
湖北省	30	重庆市	14	新疆维吾尔自治区	4
上海市	30	江西省	13	宁夏回族自治区

 

表5：各地方的建议回复数（截至2014年7月）

浙江省	1	陕西省	0	江苏省	0
北京市	1	云南省	0	河南省	0
山东省	1	贵州省	0	江西省	0
辽宁省	1	四川省	0	福建省	0
香港特别行政区	0	重庆市	0	安徽省	0
新疆维吾尔自治区	0	海南省	0	黑龙江省	0
宁夏回族自治区	0	广西壮族自治区	0	天津市	0
青海省	0	台湾省	0	河北省	0
甘肃省	0	广东省	0	上海市	0
湖北省	0	吉林省	0

    从各部委和各地方的回复，可以看出他们是“选择性回应”，即政府仅选择跟自己感兴趣话题来进行回应,而大部分真正需要去解决的提案的相关负责人沉默了，产生了一大堆积案、无头案。张华等[8]对广东省惠州市网络问政平台的网民留言和政府政策输出的分析，留言版型网络参与下的政策参与和政府回应存在“选择性回应”，“选择性回应”的存在在于官员考核的“目标责任制”和“一票否决制”，由于考核的对象缺乏民众的一方，问责和考核的方式还是自上而下的，因此回应的内容也会更多的对上负责而不是对下负责，这就导致政府部门对这些网络建议型政治参与采用“选择性回应”。

      

三、网络建议型政治参与的功能

    传统社会的公共决策合法性依赖决策者的权威地位，高层尤其是领袖具有决策的极大权威。但20 世纪中叶以来，社会的复杂使得风险的不断增长，导致公共决策对专家知识的依赖提高。20 世纪60 年代以来,专家政治模式的兴起就是试图把公共决策的合法性定位于政策的专业化与理性化。无论是高层还是专家政治模式，都属于精英政治，正如托马斯*戴伊所说“公共政策是自上而下制定的”，“政策制定者精英阶层的存在是政治生活的事实。[9]” 美国公共政策学者琼斯和马休斯指出在精英决策模型中，公民常常被看作是淡漠无知、自私消极的乌合之众，他们组织上缺乏严密性，政治上缺乏自觉性，也不能表达自己的利益和要求，因而公共决策所反映的只是精英集团的价值观念和价值偏好[10]。

    最近10多年来, 中国政府在将更大的注意力从经济政策转向社会政策的同时, 传统的决策方式也随之发生了巨大的变化[11]。不少国内外研究者已经认识到, 中国决策者的政策咨询网络正在逐渐扩大[12]。在这个网络中，不同的利益群体和组织加入其中，其中传统媒体通过议程设置对某项议题进行反复报道, 并把这些报道放在引人注目的位置或时段，从而影响公众议程，进而影响政府的公共决策。在中国的传统媒体中，其担负着“上情下达”的宣传任务，在这样的意识视域中，新闻媒体对于公共议题的报道通常着眼于政策出台后的“宣导”，负责向社会公众传达、解释党和政府的方针政策，以及报道各地的政策执行情况。但是，在当今中国的传统媒体，除了接受党和政府的管理之外，还深受市场的压力，在一些并不敏感的领域中，有时担任批评政府的角色，重构政府的议程，以满足受众的需要。例如，在2006年到2009年新医改的政策议程设置上，传统传媒扮演了提出政策议题的角色。同时表现在对于新医改方案制定过程的持续询问，对新医改方案征求意见稿社会上的广泛反馈，这些意见又最终体现在正式的新医改方案之中[13]。在中国的传统环境下，由于成本过高，渠道有效，公众是很少参与公共决策的过程中的，其仅为公共决策的承受者，但是互联网的低成本以及方便性使得参与公共决策成为可能，尽管由于搭便车的影响，目前通过互联网参与公共决策的公民虽然不多，但是却是政府在考虑公共决策中不得不考虑的重要因素。

    公共决策系统中吸纳公民的网络建议型政治参与，有以下两方面的作用：

    1、促进公共决策合法性的形成。

    公共政策狭义上的合法是指合符国家现行的法律制度。而广义上的合法是指其是否符合正义原则。黄晓洪和张绍红认为“某项公共政策是否合取决于它与我国宪法的符合程度，以及它是否合乎正义原则两个方面。所以说，政策的合法性意味着某种政治秩序被广泛认可的价值，要使人民相信和坚持现有政策不是国家或某些官员的意志，而是社会发展最适宜的选择。只有当人民的私利和国家的公益恰好是一致的时候，人民才会自觉地去执行这项政策，这时国家的公共政策才是真正合法的。否则，这项政策就带有偏向性，其合法性会受到普遍的质疑。[14]” 为此，在现代社会,是否合乎公民意见无疑是评判公共政策质量的重要指标之一。公民意见源于人们对整体社会经济，政治，文化的主观感受,源于自身合法利益实现的诉求表达。在公共政策制定中,只有对公民意见予以积极吸纳和理性应对,并出台政策措施以有效回应与实现公民意见,政策才能被社会公众所接受、遵从和维护,诸多经济、社会与人自身发展过程中的现实问题才能得以及时解决。

    作为公民意见的一种，公民的网络建议型政治参与可以使得公共决策方案获得更广泛的民意基础，同时还能检测社会各方面尤其是各相关利益群体对公共决策方案的反应, 进一步平衡各方面的正当利益诉求，进而通过集中全社会的智慧, 完善公共决策方案, 为方案最后出台做好准备。公民的网络建议型政治参与者讨论的社会问题相互陈述自我经验感受、利益需要和价值主张。通过相关的陈述中, 具有相同或相似的社会经历、利益需要和价值主张的公民获得了相互的认同和对自我在此社会问题所涉及的社会关系或权力结构中地位的认知。公民的网络建议型政治参与通过自下而上的方式, 将局部的情况和利益诉求反映到中央决策者那里, 很好地发挥了利益和意见整合功能。从某种程度上说, 公民的网络建议的积聚是公民意见的一种社会整合。但此处“公民意见的初步整合”则强调的是在各种获得类化积聚的公民的网络建议在公共理性和公平正义的引导下进行的交融整合, 最终形成具有整体性的社会民意。

    近年来，我们看到越来越多的公共政策，特别是与老百姓切身利益紧密相关的政策出台前都要公开向社会征求意见和建议，这其中网络意见征询占了很大的比重。相关部门认真听取公众意见，鼓励公民积极参与公共决策制定过程。在众多公民网络参与的案例中，我们可以看到网民对政府的政策提出了很多合理化的意见和建议，其中很多重要内容就是政策制定者所忽略的。在传统的公共政策执行过程中，由于缺乏有效的公民参与平台，政策制定者的行为往往是在暗箱、黑幕中完成的，从而滋生了官员公共权力的滥用，最终导致公共政策执行不到位，甚至导致公共政策的失灵。而公民网络参与公共政策过程不但为普通民众了解公共政策的执行情况提供一个便捷有效的平台，使公共政策的执行由隐蔽、神秘走向幵放、透明，而且将公民作为政策执行主体纳入政策过程，实现了公民与政府的合作共治，提升政策执行效果。

    2、有利于多元利益群体的沟通，促进协商民主的形成

    在经济发展过程中，我国已经形成了多元利益群体。改革开放以来，“中国社会的利益主体发生着新的演变轨迹和模式。首先是利益个体的凸显，然后是原有的阶层分化并重新组合为不同的利益群体，不同利益群体在博弈中失衡，部分强势利益群体逐步向准利益集团演进[15]”伴随多元利益群体，也就出现了多元社会群体，形成错综复杂的利益矛盾和冲突。

    协商民主（deliberative democracy）是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论，是从代议制民主、参与式民主发展起来的一种新形式。协商民主里的“协商”（deliberation），并不同于对话，讨论和一般的交流，协商是一种面对面的交流形式，它强调理性的观点和说服，而不是操纵、强迫和欺骗。在协商论坛中，自由、平等的参与者支持一系列程序规范，其目的主要是为了交流而不是策略目标，参与者倾听、响应并接纳他人的观点，他们忠于交流理性与公正的价值，在决策做出之前，协商能够赋予参与者对各种建议或方案的审视、检查和批判的权力。而协商民主指的是政治公共体中自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件调整自己的理由，实现偏好转换，批判性的审视各种政策建议[16]。协商民主一个重要特征就是尊重少数人的观点，通过理性的信息互动来达到偏好的转换，而不是“多数人的暴政”。正如哈耶克说说:“多数决策的权威性并非源出于即时多数的意志,而是源出于对某些共同原则的广泛同意。”如果“无视对多数权力加以限制,从长期来看,不仅会摧毁社会的繁荣及和平,而且还将摧毁民主本身。”[17]换言之,只有数量缺乏质量的广泛参与对民主并不一定是件好事。互联网的网络互动有利于保护少数派的权利。在多数人难以形成共识的信息社会背景下,整合严密的少数派权利就会被充分凸显出来。因此，还是莱斯特·瑟罗说得好“以那些最有效地动员自己特殊利益的群体的人为特征的时代即将到来。少数派的否决代替了多数派的表决。”[18]适应这种变化,人类必须设计出反映少数派民主权利的新机制,使之与传统的多数派民主结合起来,形成“多数派的统治加上少数派权力的融合”的全新的民主机制。

    就协商民主的本意来说，其目的是扩大民主的范围，是民主不再成为“多数人的暴政”，同时考虑少数人的意见，尤其是弱势群体的意见，不过，由于网络技术的门槛，使得目前仍然无法上网或者上网后无法表达的人们抛除在这样一种网络协商民主之外。因此，随着公共事务的复杂程度的提高,对参与者的知识水平要求也随之提高,边缘群体、弱势群体如若不能提高学习能力,将面临边缘化程度加深,在协商中缺乏代言人的危险。

    3、有利于政治制度建设以适应政治参与的发展

    在政治稳定与政治参与的关系中，美国政治学家亨廷顿在讨论后发国家政治发展中的政治参与和政治稳定现象时加入了一个重要的“政治制度化”概念与变量，并提出了著名的稳定公式：政治参与/政治制度化=政治部稳定，他将政治制度化定义为“为组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”，并用四个指标来衡量一国的政治制度化水平，认为“任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自制性和内部协调性来衡量[19]”而国外学者帕特南则认为政治参与可以促进社会资本的生产，从而有利于政治稳定，帕特南在《使民主运转起来》一书中指出，社会资本是“社会组织的特征，诸如信任，规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[20]”

    从另一个角度，政治参与也是政治稳定的一个重要影响因素，政治稳定是以一定的政治权威的存在为前提的，因此政治权威的存在必须要有一定的合法性，借用马克斯*韦伯  的合法性来源的分类[21]我们知道，政治权威有传统型、超凡魅力型，法理型三种类型，传统权威的合法性基础取决于统治者的世袭地位和制订，执行法律时遵守某些习俗；超凡魅力权威的合法性基础则依赖于一个人的英雄气概和领袖气质，法理权威的合法性的基础依靠由理性制定的规则，法律和制度等，建立起来的事务性“权限”，表现在现代政治活动就是国家权力机关的产生是由广泛和平等的普选产生的，是公民普遍意志的反映。当代学者哈贝马斯认为，合法性是指一种政治秩序被认可的价值，咸菜政治的发展的一个基本的趋向就是政治权威由传统型、超凡魅力型向法理型发展，即政治权威来自于人民，即现存的一套政治体系其权威和形成的一套价值观念被人民所认可和接纳，这样才有利于政治系统的稳定。改革开放三十年，中国的政治权威的合法性很大程度建立在经济发展的基础上，随着能源以及增长能力的局限，经济发展的步伐将如同其他国家一样，开始放慢，甚至是零增长，在这样一种状况下，就要逐渐将经济发展的目标转为包括政治参与的多目标并存，在能保证政治的合法性，促进政治稳定。

    对于中国目前的情况来说，由于经济发展带来了一系列的有序和无序的政治参与，而为了保持政治稳定，则必须加强政治制度建设。《2013中国政治参与报告》认为，对于处于社会转型期的国家而言，政治参与和政治稳定之间的关系微妙而复杂。一方面，政治参与可以为政治系统提供合法性，为决策提供信息，有助于政治体系适应时代的发展，回应公民的需求，循序渐进地进行制度变革。另一方面，政治参与要限定在政治系统能够承受的水平内，一旦政治制度无法接纳更多的政治参与，就可能因为参与爆炸而导致政治上的不稳定。要想保持政治稳定，政治制度必须作出适当的安排接纳更多的政治参与，使政治参与制度化、法制化，要对非制度性的政治参与保持警惕，以维护社会稳定，保证社会的有效治理。

    互联网作为一种技术手段，其公开化的特征促进了民众对政府提供各种建议;网络即时性和互动性的特征促进了政府对网民诉求的及时反馈; 政府采取的各种维持其常态性的建立的规章制度还为网络建议性政治参与成为制度化的表达方式提供了基础。

 

四、网络建议型政治参与的局限

    中国网络建议型政治参与，主要是针对政府决策提出各种各样的建议，由于互联网的低成本以及媒介的放大效应，过去公众难以直接对政府决策提出建议并产生效果，现在都得以一定程度实现了。但是应该看到的是，网络建议型政治参与仍存在以下局限：

    1、网络建议型政治参与的成效不高

     网民的很多意见和建议也没有引起有关部门的重视和落实，解决问题的机率很小。有些领导干部只是“随波逐流”、“赶时髦”，对网络民意的态度不正确，具体表现为有的政权机关公务人员对民众提出的问题不能及时回应，对民众提出的意见和建议不能及时回馈。据对网络建议政治参与的重要形式----网络问政的调查显示，有网友表示干部“触网”有做秀之嫌，来信答复内容过于简单，不能真正解决网友的问题，网络问政是“问了白问”，网上拍砖是“拍了白拍[22]”。目前的网络问政大多停留在政府“听”与网民“议”的阶段，网下的落实仍不乐观。从“网络建议型政治参与”的实践来看，政府反馈的程度不一。有的地方对其非常重视，已经将其纳入了制度建设的轨道。但更多的地方则是表现出对“网络建议型政治参与”的假热度，即使是呼声很高的一些平台上，“网络建议型政治参与”反馈的表现也不尽如人意。另一方面，网络建议型政治参与由于信息受理机制、检查和规范机制以及网民教育机制不健全，使得信息真假难辨、杂乱无章，难以保证有效信息及时反映到政府部门。更为甚之是，有的政府机关甚至居高临下，对反映问题的网友进行恐吓。如2011 年7月，某市一网友在本市“书记市长网上留言板”上抱怨该市的“交通整治行动”变质成“罚钱”行动，该市公安局在回复中说，要对留言网友“听其言、观其行、观后效”，引发大量网友“围观”[23]。

    之所以出现这样的现象，关键还在于官员的专家治国思想和对上负责的理念在起作用。改革开放三十年，中国的政府的很多政府决策都依赖于专家，如中国社会科学院，各大高校的知名专家，尤其是经济学的专家，这实际反映出一种专家治国的理念。专家治国论的思想在西方源远流长, 可以上溯到西方思想界的鼻祖一一柏拉图. 在《理想国》中, 柏拉图借苏格拉底之口说: “ 除非哲学家成为我们这些国家的国王, 或者我们目前称之为国王和统治者的那些人物, 能严肃认真地追求智慧, 使政治权力与聪明才智合而为一, ? ? 否则的话, ? ? 对国家甚至我想对全人类都将祸害无穷, 永无宁日。[24]”专家治国论, 一般而言, 是指以科学知识作为决策和掌握权力的基础，而专家治国论反映了以科学知识和能力来行使权力的人能治理国家的思想，或者称“能者统治” .丹尼尔*贝尔在《后工业社会的来临》中, 把能者统治规定为依靠才能来获得合理权威的地位。他说, “我感到：才能、成就和普遍主义的原则是一个有成效的、有教养的社会的必要基础[25] ”

    专家治国论与公民参与有着深刻矛盾，专家治国推崇少数人治理，公民参与推崇多数人治理。正如美国著名政治理论家萨拜因对柏拉图的批评那样: “柏拉图断定明智的政府必然是由少数人治理的政府, 这是对的, 但人们不能单是把开明的专制奉为政治定论. 断言统治纯粹是一个科学知识的问题, 平民大众可以将共托付给少数受过高度训练的专家, 这是忽略了这样一个意义深远的信念, 即有些事情是必须由个人自己来决定的[26]” 从民众角度来看，民众的思想文化素质和道德修养素质等因素对网络建议舆论型政治参与有着直接的影响。在网络建议舆论型政治参与的过程中，虽然有一些别有用心和道德低下的人在网上发表不负责任的言论，但也不乏有一些网络高人发表有见解、有思想的言论，其关键点在于“问政于民”与“问事于政府”的有机结合，实现双方的有效互动，才能真正摆脱专家治国与公民参与的矛盾

    当然，也要看到，网络建议型政治参与的成效不高还与网络建议型政治参与的非专业性相关，例如E政广场中，leining的建议1971号“建议2010年在中国构建消费主导经济”，经济学家刘方棫。回复“消费主导型经济并不是鼓励铺张浪费”。此外，网络建议型政治参与的成效不高也与为形成制度化管理有关。如人民网E政广场的上万条提案数来说，“有问不答”、“有求无应”的现象依旧普遍。及时反馈的缺失，让网民建议提交后就进入“黑箱”状态，网民无法得知自己的建议是否得到认同，是否已经转达给政府相关机构，对于转达后的处理结果也一无所知。

    2、网络建议型政治参与仅代表部分公众意见

    虽然媒体对公民的网络建议型政治参与报道很积极，但实际上公民对此并不积极，这是因为首先是公众由于长年的不参与形成了政治冷漠,即使现在有了参与的机会也调动不起积极性,仍然认为自己人微言轻,说了也白说。其次，是与公共选择理论的所谓“搭便车”行为不无关系的。“搭便车”问题首先由奥尔森提出[27],它是指由于参与者不需要支付任何成本而可以享受到与支付者完全等价的物品效用。该问题影响着公共物品供给成本分担的公平性,以及公共物品供给能否持续和永久。“搭便车”包含两种情形: 一是享受到组织提供的种种权利后,丝毫不尽个人对组织的义务;二是在此时此处享受到组织提供的权利后,没有在此次此处尽义务,而是在其他时间或地点尽了义务[28]。因为公众在显示偏好即参与政策过程的活动中都需要支付一定的成本，但是个人不这样做,同样可以享受到别人为此努力而带来的好处。因此,理性人对自己行为最“经济”的选择就是不行为,让别人去“参与”,自己坐享其成。

   其中，表现为网络建议型政治参与仅代表为部分网民参与的意见。例如，在中华人民共和国的最早几十年里，政府管理和资助医疗卫生系统，通过合作医疗计划，政府保险计划，劳动保险计划，农民，政府工作人员，国营工人都在合理的价格内享有基本医疗保障。我国医疗体制改革经过改革开放20年的探索，不仅没有有效改善国民健康福利，反而却从改革前发展中国家的楷模，落到了一般发展中国家的后面。在世界卫生组织对191个成员国卫生宏观绩效的评估排序中，中国仅排在144位；卫生筹资与分配公平性评估排序中，中国位列188位，列倒数第四[29]。于是，在城市里，居民的医疗保险降至于大约50%[30]，在农村里，仅仅10%的居民享受各种形式的医疗保险[31]。为了推进医疗改革，改变不合理的状况，早上2006年，国家就开启了由北京大学，清华大学，复旦大学以及世界银行和世界卫生组织的对医改的调查和研究，到了2008年，为了获取更多的新医改意见， 10月15日，国家发改委通过其官方网站向社会公布新医改方案征求意见稿，开辟《我为医改建议献策》专栏，至11月14日16时，共收到了各类反馈意见35260条[32]。在获取网络意见的过程，如果参与者愿意，可以留下电子邮件，姓名等资料。后来，北京大学公共事务管理学院的当代中国研究中心根据这些电子邮件发送了包含23个问题的电子邮件，获取了541个有效回答的样本，这样样本显示，给新医改提意见的网民，在16到77岁之间，超过一半的提网络意见的网民在26到40岁之间，平均年龄为36岁。提网络意见的网民的学历最多的是大学学历，有差不多75%的住在城市，20%住在城镇，10%住在农村，超过一半的提意见的网民说他们是专业技术人员，即包含科技人员，工程人员，教师，会计，新闻工作这和律师，而他们工作所从事的行业，大部分称是医疗和卫生行业，10%称其为社会工作者，8个称是农民[33]。而根据同期的截至2008年12月31日，中国互联网信息中心的第23次中国互联网络发展状况统计报告显示，当时的中国网民年龄在10-19岁占35.2%，20-29岁占31.5%，学历初中的占28%，高中的占39.4%，身份32%为学生，也就是说，虽然针对新医改方案征求意见稿如此重大的题目，又由国家发改委在其网站推动，并且收到3万多条意见，但提这些意见的网民仅为全体网民的一部分，提意见的网民无论从年龄，学历都高于大部分网民，并且身份也不同于大部分网民。而中国人民大学的魏娜和袁博在公共政策制定过程中参与现状的实证调查的448份问卷[34]也显示“20 - 29岁”年龄段的人进行过网络参与的人数(包括“经常进行”“偶尔看看”)为48. 8%;“30- 39岁”人群进行过网络参与的人数为42. 2%;“40 - 49岁”人群进行过网络参与的人数为54. 6%。50岁以上的人、职业角度看,“政府工作人员”中有60.6%的人“经常”或“偶尔”进行网络参与, “企业人员”中有45% ,“事业单位人员”中有52. 8% ,“学生”中有55. 3% ,以上四类人群为网络参与的主体。“自由职业者”参与比重较小,“离退休人员”大多数人从来不进行网络参与。从教育程度上看(表略) ,学历偏低的人群网络参与程度较低。初中及以下学历的人群很少进行甚至没有过网络参与。从参与数量上来讲,大专、本科、硕士及以上教育程度的人参与次数(“经常进行”和“偶尔看看”两项总和)分别占到55. 0% , 50. 4% , 48. 8% 。从年龄，职业，教育所显示对公共政策进行网络参与的群体都不同于中国互联网信息中心中显示的学生，年轻人，大学以下网民。因此，其参与到网络建议型政治参与的网民仅为一部分网民，并不能代表整体网民。

 

五、网络建议型政治参与的展望

    温家宝总理在十届人大二次会议所作的《政府工作报告》指出:“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。这些要作为政府的一项基本工作制度,长期坚持下去。”

    政府应该将网络建议型政治参与机制纳入政府工作条例，真正用成文的规章制度来保证网络问政的健康运行，才能使网络问政成为公民权力和载体平台。从广东来看，网络建议舆论政治参与之所以暂成气候，与各级领导及时建立制度作引导有很大的关系。由网络建议舆论政治参与催生的制度，现在已经有公共安全事件发布制度、网络发言人制度、交办会制度，还有网民论坛制度、公仆信箱制度、各负其责分级管理制度、限期办结制度等。制度化渠道是指该“网络问政”渠道获得了官方的认可，相关部门会定期处理、解答网民的问题，整个流程会纳入统一的管理，并不断建立和完善各种规章制度，以保证该渠道的长期运作。其中典型的形式有人民网的“给领导人留言”板块、奥一网问政平台等等。

    网络建议型政治参与不是一个静态的概念，而是一个信息相互对流的过程，互动才是它的本质。网络建议型政治参与过程中，政府只有真正实现“件件有回音，事事有着落”的承诺，群众才能切身感受到政府听民意、解民忧、集民智的诚意和行动。同时， “政民互动”必须“两头动”，通过网络热线，群众在这头向政府传递所思、所想、所需，政府在那头听民声、知民意、解民忧。网络建议型政治参与，必须要有回应制度和问责制度相配套。要遵循网络信息的传播规律，做到及时受理、妥善答复，确保件件有回音，事事有落实，提高网帖回复的权威性、直接性。要建立网络舆情分析制度、定期的回应和交流制度、健全网络舆论收集研判制度、突出网络舆情监测与受理互动制度、突出政府与网络意见领袖沟通互动制度、建立健全网络舆论理性引导制度、建立网络监督制度、建立政府信息公开制度和问责制度等。

    当然，还要创新网络建议型政治参与平台，通过新的平台建设促进网络建议型政治参与的发展，中国社科院发布的《中国社会舆情与危机管理报告( 2011) 》显示，微博已成为网络舆论中心。2010 年，新兴的微博成为网络建议型政治参与新渠道，从中央到地方多个层级的政府机构和官员第一时间进驻微博，尝鲜网络官民互动新模式，政府机构与官员开微博蔚然成风。据统计，新浪微博目前已开通并认证的公安微博692 个，政府机构216个，官员个人426 个。手机网上信访是又一网络建议型政治参与新举措。2010 年，广东省率先推出新的网络建议型政治参与平台———手机网上信访，设置了全省统一的手机网上信访的网址、手机信访的号码，老百姓如果遇到难题要信访，发一条手机短信就能解决问题。

    最后网络建议型政治参与途径的开辟,并不是要使其成为公民参与的唯一途径,而是对传统参与途径的补充。网络参与的开放、便捷弥补了以往方式存在的成本高、耗时长等问题,但也存在信息安全、内容分散、易受误导等缺陷。政府在鼓励公众运用网络建议型政治参与方式的同时,可与传统方式相结合,将网络建议型政治参与作为信息筛选的工具,筛选后的公共政策按照级别分类,逐次升级到座谈会、听证会等程序。在反馈方式上,也可以按照政策影响范围分类,充分调动电视广播、报刊杂志、网络媒体等途径与公众互动沟通。

 

 

 

参考文献：

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