中國行政領導體制改革的新思維

序言

新世紀的曙光已經在古老東方地平線閃亮,千年的難得機遇牽動著中國億萬人民的心懷,但國際形勢不允許我們穩步進入21世紀，正像未來學者奈斯比特所說的：“新世紀像一塊巨大的磁石，吸引著我們，要我們再悟我們的價值觀和現存的社會機制。”中國行政領導體制作為中國政治體制的核心部分，必定要在陣痛和沖擊之間獲得發展，在變革的熊熊烈焰中接受考驗。同時我們也應看到，中國將是從這種改革烈焰中再生的鳳凰，這種再生也將是制度上的創新與突破。從近幾年中國的行政領導體制改革的腳步來看，我們看到了這種新的思維方式，這必將是我們改革成敗的關鍵所在。本文將就這種新的制度模式加以討論，提出筆者的一些完善行政體系的拙見，試圖把握中國行政改革的發展方向。

一、從行政的實施方式上看，直接行政需要過渡到間接行政。

建國之后，甚至是改革開放這后的很長一段時間裡，我國一直把直接行政視為最優模式，處於宏觀角度的政府對處於微觀層次的企業四定：定指標、定基數、定額度、定執行。政府如同使企業的婆婆加老板，對企業的任何行為都要插上一手，好像在企業頭上加了一道緊箍咒，任你多有本事，也飛不出如來的手掌心。這樣做的弊端在90年代暴露無疑，從中央到地方指標、利稅、工資等層層劃分勢必多了許多中間環節，使許多機構“忽如一夜春風來”，人員膨脹是必然的結局。同時這根本上與“政企分開”的要求相背離，給政府機關加上了義憤不必要的負擔。

我們現在談到的間接行政將使過去的面貌煥然一新，利率、匯率、稅率一系列杠杆的運用以及信息化、專業化的調控機制的運行、文化的建設實現合理的誘導。換言之，這是一種行之有效的利益機制，將使政府、企業、個人的利益最大化，一方面保証了企業、個人作為社會活動主體的地位，另一方面也使一些政府機構，尤其是工業管理部門失去了存在的必要，卸下積重難返的包袱。

我們還要強調,這種間接行政的取代是根本性的、是持續的，是行政領導制度改革的中心環節。

二、從行政的手段來看，指令性行政應該過渡到服務化行政。

中國自古以來的官本位思想至今沒有清除的最大表現就體現與這種行政機關的指令行政。社會組織包括企事業單位統統被納入行政權力這張無形的大網之中，並建立嚴格的等級從屬關系。政府行政活動都是在發布命令，課題隻能被動的接受，反駁的權力被減至最低點，最多也隻能抱怨一句：“外行領導內行。”。這種扭曲的管理模式最大的負面效應是：事無巨細都得由上面說了算，社會的活力，個人的創造性以及社會資本被嚴重的抑制，難以發揮。

從近幾年的發展趨勢看，這種情況有了明顯改變，尤其體現在政府角色的轉變上。政府在一定程度上認識到自己應該管什麼，能夠管什麼，把自己擺在了一個為社會服務者的位置，是公共權力回歸到位公共服務的本來性質與面目。實際上，“一切圍著機關轉”是傳統社會行政的變態現象，在和平時期，社會服務功能應擺在突出的位置上。

三、從行政的特色來分析，傳統的關系型行政正在退出歷史舞台，法理型行政成為我們的目標。

中國作為東方國家的代表，向來是依照“情理法”這樣一個順序來處理公共事務的，寫條子、拉關系已司空見慣，“跑部錢進”成為地方發展的箴言。具體到行政管理機制中，這種關系型行政是指在操作中隻憑經驗或主觀意志決策，帶有很大的隨意性與盲目性，易受其他因素的干擾，缺乏科學與法律的基礎而推行的管理方法。在中國這種行政方式的主要表現有：

（1）尾大不掉。帕金森定律告訴我們，行政機構有自我膨脹的傾向，而中國也陷入了“膨脹——精簡——再膨脹”的怪圈，往往裁員后的分流沒有達到預期效果，只是增加了行政機關的附屬物。

（2）近親繁殖。俗話說：“父子官，夫妻科，孫子倒茶爺爺喝，兩個親家桌對桌。”它形象的刻畫了許多行政機關“任人唯親”的現象。尤其在草根社會，這種植根於小農經濟與宗法制度的陋習還在發揮著惡劣影響。“關系網”交織，“家族化”蔓延，為人員膨脹，效率低下再添催化劑。

十五大報告明確指出，一切政府機關都必須依法行政，深化行政體制改革，實現國家機構組織、職能、編制工作程序的法定化。”這讓我們看到中國法理型行政的開端，雖然這必將是一個持久且艱苦異常的工作，但敢於邁出這一步仍是值得肯定的。

四、從行政的層次看，部門行政正在被行業行政取代。

所謂部門行政，是指在政府專業部門分工明確，每一部門隻負責本部門的事務，部門間的聯系被人忽視，這主要體現在政府的經濟管理職能中。“各掃門前雪”已越來越不適應國際化的競爭，打破部門界限，實施全行業的統籌規劃已成為大家一致的呼聲。但具體到中國的情況，一步到位是不具備現實條件的，這個轉變必須要政府與企業的共同努力。較為現實的做法應該是以建立政府行業管理部門為基礎，廣泛設立行業協會等中介組織。我們應該看到“中介組織”非“舶來品”，中國古代就屢見不鮮，他們主要結余政府與企業、個人之間，發揮著服務、溝通、公証、監督等多種作用。在日本，幾乎所有公司都參加了其行業協會。 另外，作為一種新型的知識密集型的組織，創造其衍生的土壤，給與其發展的空間是緊迫的。同時我們也應注意到在中介組織發展過程中的行政化傾向，如果處理不好，它將抑止中介組織以獨立的社會角色面向市場。

五、從行政的發展空間來看，靜態行政以滿足不了公眾的需要，動態行政呼之欲出。

在封閉經濟下的中國，靜態行政有其優越性，按照習慣與規范就可以把行政工作搞好，一套條例可以用若干年。而今天的中國用一日千裡來形容毫不過分，新形勢、新狀況已前所未有的速度出現，我們不能再猶豫彷徨，尤其是我們的行政機關，必須主動去適應，緊閉關注社會各個領域的變化發展，並要做到迅速適應，准確決策，這樣的話才能保証我們的行政活動不被拋在一邊，跟得上時代的腳步。

在這裡我們不得不提到動態行政的技術保障問題。實現動態行政要求我們有先進的技術手段，如計算機網絡、現代交通、溝通方式等，我們隻有在硬件上達到要求，才能臨危不亂的迎接一次次挑戰與沖擊。

六、從行政的操作層面，“暗箱行政”正在一點點被曝光，透明行政讓我們看到了一個新型的政府。

我們不應回避這樣一個現實：無論是古代還是現代中國，行政系統就是一個“暗箱”，有一雙雙幕后的黑手在操縱它，產生了一種神秘感。我們總是制度外的人，看不見暗箱裡邊的運行，而那些行政官員卻因此洋洋得意，也更容易被權力的無上光環所籠罩，也可以說是創造了一種環境為他們的腐敗與濫用權力打開了缺口。就像本文早些時候談到的一樣，今天我們的服務行政的根本要求是公正、公開，就像有些飯店開辟透明工作間一樣要使外部人員明白規則與操縱程序，由經濟屬於說就是打破原來的信息不對稱，使執行者與行為客體公平的居於系統之內。

毋庸置疑，中國的透明行政實施起來將十分艱難，關鍵是如何使既得利益者讓渡自己的權力。本人認為一方面是制度上的要求，從高層就實行透明化管理，另一方面則要依靠公眾與輿論的監督，使幕后的黑手不敢為非。俗話說：請神容易送神難，但拆廟送神勢在必行。

七、從行政重心來說，高點行政應逐步世俗化，實現草根行政。

草根行政，即基層行政，尤其是指對農村的行政工作。長期以來，隨著城市行政工作的完善和發展，而草根行政沒有達到理想的效果，這突出表現在兩個方面：

首先，越到草根社會，人治色彩越濃，家長制作風與權力的濫用也越容易產生，同時配套的監督機制也很薄弱，鄉村干部猶如是開不動的車子，一會兒被“七大姑八大姨”干涉，一會兒又礙於面子不得部“繞道走”，政策的推行是越來越難。

其次，猶豫鄉村政府功能並不完整，有很多機構（如供銷社、糧管所）都屬於上級機關管理，協調起來困難重重。

我們把行政工作的重心下移，是基於中國的特殊國情，具體的目標應達到“全鄉（鎮）一盤棋”，以鄉村改革帶動縣級行政改革。浙江省的上虞市就摸索出了一種上虞模式，即在鄉鎮企業較發達的縣市，政府所承擔的中心工作即農村的經濟工作，必須以鄉鎮為基礎，必須由一個職能健全的鄉鎮為承載體。

結語

今天，從世界各地射進的陽光使我們能更清晰、更全面、更透徹的重新審視中國改革走過的路程以及現在來以生存的環境。現實不容置疑的告訴我們，行政領導體制不改革無出路﹔未來又預言，危機與希望交織，挑戰與機遇同在，曲折與成就共存。無論怎麼說，這是一個時代的進步，中國數千年來從沒有如此眾多可供選擇的機會與路徑。無論怎麼說，我們已開始思考與執行這些新的思維與模式，盡管這種變革是艱難的，甚至是痛苦的。無論是地雷陣，還是萬丈深淵，我們決不退縮！